As despesas com servidores ativos da educação pagas intempestivamente não podem ser computadas no percentual mínimo de aplicação da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino, referente ao índice constitucional mínimo previsto no artigo 212 da Constituição Federal, que deve ser aplicado anualmente: de 18% para a União e 25% para os estados, o Distrito Federal e os municípios.

Inclusive, essas despesas não podem ser custeadas com os recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb).

Além disso, os gastos com merenda e uniforme escolar não podem ser incluídos nas despesas vinculadas à educação, em razão da vedação expressa no artigo 71, inciso IV, da Lei nº 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação - LDB).

Essa é a orientação do Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo Município de Campo Largo (Região Metropolitana de Curitiba), por meio da qual questionou se as despesas com servidores ativos da educação pagas a destempo seriam elegíveis para fins do computo do índice constitucional mínimo de 25%; se essas despesas poderiam ser custeadas com recursos do Fundeb; e se os gastos com merenda e uniforme escolar poderiam ser incluídos nas despesas vinculadas à educação.

Instrução do processo

Em seu parecer, a assessoria jurídica do consulente afirmou que há vedação expressa na LDB para a utilização de recursos vinculados à educação na aquisição de gêneros alimentícios e na realização de despesas de assistência social, como na compra de uniformes escolares.

A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR ressaltou que, considerando que o artigo 212 da CF/88 fixou um percentual mínimo de aplicação anual na manutenção e desenvolvimento do ensino, para assegurar a aplicação de recursos de forma prioritária, não é possível que gastos com despesas pagas a destempo sejam incluídas no índice. A CGM também destacou que é vedada a utilização de recursos do Fundeb para essa finalidade.

O Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR) manifestou-se pela impossibilidade do cômputo de despesas com uniformes escolares como despesa de manutenção e desenvolvimento do ensino, assim como a aquisição de gêneros alimentícios para o preparo da merenda escolar, nos termos do artigo 71 da Lei n° 9.394/96.

Legislação e jurisprudência

O artigo 6º do texto constitucional fixa que são direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, e a assistência aos desamparados.

O inciso III do artigo 35 da CF/88 expressa que o Estado não intervirá em seus municípios, nem a União nos municípios localizados em Território Federal, exceto quando não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde. 

O artigo 212 da Constituição Federal dispõe que a União aplicará, anualmente, nunca menos de 18%, e os estados, o Distrito Federal e os municípios 25%, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

O artigo 212-A da CF/88 estabelece que os estados, o Distrito Federal e os municípios destinarão parte dos recursos da educação à manutenção e ao desenvolvimento do ensino na educação básica e à remuneração condigna de seus profissionais. 

O artigo 213 do texto constitucional fixa que os recursos públicos serão destinados às escolas públicas. Eles podem ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, definidas em lei, que comprovem finalidade não lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em educação; e assegurem a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional, ou ao poder público, no caso de encerramento de suas atividades.

Os incisos I e V do artigo 70 da Lei 9.394/96 expressam que serão considerados como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam à remuneração e ao aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação; e à realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino.

O inciso IV do artigo 71 da LDB dispõe que não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com programas suplementares de alimentação; assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica; e outras formas de assistência social.

O artigo 25 da Lei n° 14.113/20, que regulamenta o Fundeb, estabelece que os recursos dos fundos, inclusive aqueles oriundos de complementação da União, serão utilizados pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios no exercício financeiro em que lhes forem creditados, em ações consideradas de manutenção e de desenvolvimento do ensino para a educação básica pública, conforme disposto no artigo 70 da Lei nº 9.394/96.

De acordo com o Manual de Demonstrativos Fiscais da Secretaria do Tesouro Nacional, a remuneração, incluindo os encargos incidentes da remuneração, e o aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação são considerados gastos com pessoal para fins da manutenção básica de ensino, excetuadas as despesas com pessoal quando em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino.

O Acórdão nº 2.533/23 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 518991/22) fixa que os gastos com o preparo da merenda escolar podem ser utilizados para atingir o índice mínimo da receita de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino, previsto no artigo 212 da Constituição Federal.

Decisão

No julgamento, o relator do processo, conselheiro Ivan Bonilha, designado após seu voto divergente ter vencido o do relator originário, conselheiro Fabio Camargo, afirmou que os gastos com pessoal referentes à remuneração, o aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação são considerados para fins da manutenção básica de ensino.

Bonilha lembrou que as despesas de caráter indenizatório e assistencial pagas aos profissionais da educação, no entanto, não compõem a remuneração e não devem ser consideradas como manutenção de desenvolvimento de ensino. Ele também recordou que não compõem o índice os pagamentos de aposentadorias e pensões.

O conselheiro explicou que a norma constitucional prevê que os municípios devem aplicar, anualmente, no mínimo, 25% da receita resultante de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino. Ele frisou que a exigência do investimento mínimo tem o objetivo de viabilizar o acesso à educação, assegurado no artigo 6º da CF/88, e garantir maior qualidade no ensino.

Assim, o relator destacou que a destinação desses recursos para despesas pagas a destempo poderia inviabilizar as ações voltadas à manutenção e desenvolvimento do ensino do próprio exercício, além de gerar passivos para os exercícios seguintes, em afronta aos princípios do planejamento e da anualidade.

Bonilha também entendeu que o pagamento da remuneração com recursos do Fundeb promoveria o descontrole dos gastos com pessoal e, consequentemente, comprometeria a continuidade do investimento público em educação.

Quanto aos gastos com a merenda, o relator originário lembrou que o assunto tramita na Câmara dos Deputados, por meio do Projeto de Lei n° 1.049/23, que pretende considerar os programas suplementares de alimentação destinados à merenda escolar como despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino.

Bonilha concordou com o entendimento de Camargo de que, apesar do entendimento fixado no Acórdão nº 2.533/23 - Tribunal Pleno do TCE-PR em relação aos gastos com o preparo da merenda, a jurisprudência majoritária dos Tribunais de Contas é no sentido de não considerar as despesas com aquisição de alimentos na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator designado por maioria absoluta, por meio da Sessão de Plenário Virtual nº 18/24 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 26 de setembro. O Acórdão nº 3121/24, no qual está expressa a decisão, foi disponibilizado em 14 de outubro, na edição nº 3.315 do Diário Eletrônico do TCE-PR.