O simples parcelamento de uma compra não configura, de forma automática e obrigatoriamente, uma relação jurídica de operação de crédito, que tem seu conceito expresso no inciso III do artigo 29 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), cujo parágrafo 1º fixa que a ela se equipara o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da federação.

O inciso III do artigo 29 da LRF define operação de crédito como um compromisso financeiro assumido em razão de mútuo; abertura de crédito; emissão e aceite de título; aquisição financiada de bens; recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços; arrendamento mercantil; e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

Assim, não é qualquer operação que envolva a antecipação de recursos que deve ser considerada como operação de crédito, pois o preciso significado da expressão "outras operações assemelhadas" é o de que as operações de crédito podem aparecer sob outra roupagem jurídica. Os elementos constituidores desse tipo de operação deverão, necessariamente, estar presentes para que se possam aplicar os limites, vedações e condições previstos na LRF.

Para a configuração de uma operação de crédito, devem estar presentes os aspectos enumerados no Manual de Demonstrativos Fiscais elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Portanto, a operação deve envolver o reconhecimento, por parte do setor público, de um passivo, que equivale a um aumento do endividamento público com impactos no montante da dívida pública e na capacidade de endividamento do ente.

Além disso, deve pressupor a existência de risco de não adimplemento de obrigações, o que, em geral, materializa-se na forma de cobrança de juros explícitos ou implícitos, deságio e demais encargos financeiros, tendo como consequência uma redução do Patrimônio Líquido do ente que equivale a um aumento do valor original da dívida; e deve haver o diferimento no tempo, pois, em regra, as operações de crédito envolvem o recebimento de recursos financeiros, bens ou a prestação de serviços que terão como contrapartida a incorporação de uma dívida a ser quitada em momento futuro.

Essa é a nova orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pela Procuradoria-Geral do Município de Maringá, por meio da qual questionou se a compra parcelada de bens móveis ou imóveis seria equiparada à operação de crédito; e se isso dependeria da fonte de custeio utilizada para a aquisição.

Ao julgar Embargos de Declaração do Ministério Público de Contas (MPC-PR) em face da resposta apresentada pelo Tribunal a essa Consulta em 2021, os conselheiros determinaram, por meio do Acórdão nº 1051/22 - Tribunal Pleno do TCE-PR, a anulação do Acórdão nº 2946/21 - também do Tribunal Pleno, e o retorno do processo à fase instrutória.

Instrução do processo

O parecer da assessoria jurídica do consulente entendeu que há elementos para defender que o contrato de compra e venda de bens móveis e imóveis, com o pagamento do preço em parcelas, não é operação de crédito conforme disposto pela LRF.

A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que o mero parcelamento, sem envolver garantia pelo município ou financiamento do fornecedor do bem perante instituições financeiras, não caracteriza operação de crédito.

A unidade técnica ressaltou que o que pode demonstrar a hipótese de financiamento da operação é a triangulação da operação de crédito oculta pelo tomador insolvente, pois o bem objeto do parcelamento pelo ente público também será sujeito passivo da execução judicial promovida pelo agente financiador.

Mas a CGM frisou que, se o recurso não tiver origem orçamentária de financiamento ou endividamento público, ou se os recursos para a aquisição não forem provenientes de agentes financeiros, não se caracteriza operação de crédito. Além disso, destacou que o parcelamento na compra de imóvel não é recomendável, em razão dos riscos envolvidos, e demanda cautelas e providências administrativas permanentes para que a aquisição seja adequada.

O MPC-PR concordou com o posicionamento da unidade técnica; e acrescentou que o contrato de compra e venda à vista ou a prazo, por si só, não se equipara a nenhuma das espécies de operação de crédito definidas pela LRF, nem como "outras operações assemelhadas", pois inexiste o elemento subjetivo necessário para caracterização da operação de crédito, que é a vontade contratual de obtenção de crédito de terceiro.

Legislação

O inciso III do artigo 29 da LRF define operação de crédito como um compromisso financeiro assumido em razão de mútuo; abertura de crédito; emissão e aceite de título; aquisição financiada de bens; recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços; arrendamento mercantil; e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

O parágrafo 1º desse artigo estabelece que também se equipara a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da federação.

O artigo 37 da LRF dispõe que se equiparam a operações de crédito e estão vedados a captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido; o recebimento antecipado de valores de empresa em que o poder público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação; a assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes; e a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.

O artigo 3º da Resolução nº 43/01 do Senado Federal fixa que constituem operações de crédito os compromissos assumidos com credores situados no país ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

O parágrafo 1º desse artigo dispõe que se equiparam a operações de crédito o recebimento antecipado de valores de empresa em que o poder público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação; a assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de títulos de crédito; e a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.

O parágrafo 2º do artigo 3º da Resolução nº 43/01 do Senado Federal expressa que não se equiparam a operações de crédito a assunção de obrigação entre pessoas jurídicas integrantes do mesmo estado, Distrito Federal ou município; e o parcelamento de débitos preexistentes junto a instituições não financeiras, desde que não impliquem elevação do montante da dívida consolidada líquida. 

O artigo 15 da Resolução nº 43/01 do Senado Federal estabelece que é vedada a contratação de operação de crédito nos 120 dias anteriores ao final do mandato do chefe do Poder Executivo do estado, do Distrito Federal ou do município.

O Manual de Demonstrativos Fiscais da STN atesta as principais características das operações de crédito: envolvem o reconhecimento, por parte do setor público, de um passivo, que equivale a um aumento do endividamento público com impactos no montante da dívida pública e na capacidade de endividamento do ente; pressupõem a existência de risco de não adimplemento de obrigações que, em geral, materializa-se na forma de cobrança de juros explícitos ou implícitos, deságio e demais encargos financeiros, tendo como consequência uma redução do Patrimônio Líquido do ente que equivale a um aumento do valor original da dívida; e referem-se ao diferimento no tempo, uma vez que, em regra, as operações de crédito envolvem o recebimento de recursos financeiros, bens, ou prestação de serviços, os quais terão como contrapartida a incorporação de uma dívida a ser quitada em momento futuro.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Durval Amaral, lembrou que parte das disposições relacionadas às operações de crédito é tratada na LRF, na qual são estabelecidas normas de finanças públicas voltadas à responsabilidade na gestão fiscal e outras providências destinadas à mesma finalidade de promover ações planejadas e transparentes, com a prevenção de riscos e a correção de desvios que afetem a estabilidade e garantam o equilíbrio das contas públicas.

Amaral ressaltou que o artigo 3º da Resolução nº 43/01 do Senado Federal estabelece outras hipóteses de equiparação e trata categoricamente das situações que devem ser excluídas de tal enquadramento.

O conselheiro destacou que o artigo 37 da LRF proíbe a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento posterior de bens e serviços, os chamados "contratos de gaveta".

Finalmente, o conselheiro concluiu que o aprofundado posicionamento oferecido pelo MPC-PR em sede de Embargos de Declaração motivou a sua mudança de entendimento.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 9/23 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 25 de maio. O Acórdão nº 1285/21 - Tribunal Pleno, no qual está expressa a decisão, foi disponibilizado em 19 de junho na edição nº 3.002 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC).